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　　1996年，最高人民法院行政庭启动了对《贯彻意见》的修改工作。当时的思路是分步起草，先从受案范围开始，然后再就管辖、诉讼参加人、证据等一步步开展相关问题的起草工作。最初庭里安排我执笔起草《关于行政诉讼受案范围的若干问题规定》。该规定初稿起草完后，便征求全国各高级人民法院、国务院法制办、全国人工委等相关部门的意见，大多数高级法院和相关部门提出，还是就《贯彻意见》进行全面修改，起草一部完整的《行政诉讼法》的司法解释为宜。

　　1997年初，我们开始改向，将原先分布走，改为全面修改《贯彻意见》。同年9月，院里派我去河南省陵宁县扶贫，执笔修改工作先后由罗锁堂和甘雯负责。最高人民法院负责起草的到全国各地进行调研，收集了400余个问题，在此基础上起草《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)初稿，分受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行、其他等8个部分，共200多条。此后又在全国各地召开征求会议，同时将初稿发给各地行政法官和有关部门征求意见成稿。根据所提出的意见，将初稿压缩到了100多条。

　　后我们呈报当时主管行政审判的罗豪才副院长。罗院长非常负责，用两个休息日的时间， 组织大家对初稿进行了逐条讨论。这里还有一件趣事，因为我们是在周六日讨论，单位食堂没有饭，每天中午都是时任罗豪才副院长亲自掏钱给大家定快餐解决中午就餐的问题。经多次修改最终压缩到了98条后，提交最高人民法院交审判委员会讨论。1999年11月24日，最高人民法院审判委员会第1088次会议通过《若干解释》，该解释自2000年3月10日起施行。

　　经研究我们认为，1979年刑事诉讼法第三十八条“人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对被告人可以拘传、取保候审或者监视居住”的规定，为了防止被告逃避侦查而作出监视居住决定，限制其活动区域和住所，是刑事侦查措施，不属于《行政诉讼法》的受案范围所列的行为，公民对此不服坚持起诉的，法院应裁定不予受理。监视居住对象关押在派出所、拘留所等场所的做法，是刑事侦查过程中的违法行为，其可向上级公安部门或者有关单位反映。

　　同年5月6日，四川省高级人民法院就刑事搜查、扣押等专门调查行为是否具有可诉性的问题，向最高人民法院请示。请示报告中述，四川有的公安机关（主要是派出所），接到群众和单位被盗的报案后，没有立案，在没有掌握任何证据的情况下，即对作案怀疑对象住宅、人身进行搜查。被搜查人以公安机关非法搜查侵犯住宅、人身权为由，向法院提起诉讼，要求公安机关恢复名誉、消除影响。对此类诉讼，法院可否按照行政案件受理。在请示报告中，附有若干个类似案件材料。

　　在起草《若干解释》中，我们结合上述案例所提出的问题进行细致研究后认为，刑事侦查行为具有以下四个特征：一是刑事目的性。侦查行为的目的是为了查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，证实罪与非罪，证实犯罪；二是法律授权性，公安机关施行的刑事侦查行为，应当获得刑事诉讼法的明确授权；三是程序法定性公安机关采取的侦查措施应当具有完整的刑事诉讼法要求的手续，没有完整的刑事诉讼法要求的手续，不能认定为刑事侦查行为；四是主体特定性。根据刑事诉讼法的规定，侦查行为必须有公安机关、国家安全机关、军队保卫部门和监狱等法定的国家机关行使，其他任何机关、团体、个人不得行使。

　　我扶贫结束后回到行政庭，庭里安排我负责综合组的工作。当时起草司法解释、请示或答复、领导讲话及简报等工作均由综合组承担。我扶贫期间，甘雯执笔起草《若干解释》。我回来后，《若干解释》已成型，他报我审查。当时的稿子中的第一条第二款第四目规定，“行政指导行为”，不属于行政诉讼的受案范围。我在“行政指导行为”前面加上“不具有强制力的”七个字。甘雯问我：“行政指导行为本身就不具有强制力，你为什么要加上‘不具有强制力的’这七个字，不是多此一举?”

　　第一个案件是，县政府在对征收土地进行补偿时，先发个文件，号召被征房屋的农民自愿与政府签订行政协议，每平方米补偿标准为80元。单从行政协议本身来看是行政指导，也看不出有任何强制性。但是，后面又发了两个文件，一个文件中规定，如果被征收户家庭成员中有党员或公职人员的，不签订协议，就会被开除党籍或开除公职。另一个文件中明确规定，与被征收户有亲属关系的公务员负责做签协议工作，不签协议，就不能上班，不上班期间不发工资。

　　这两个案件，如果从第一个文件看，号召签协议行为或种植烟叶行为，都具有倡导性，表面上不具有强制力，属于行政指导行为。但结合后两个文件来看，均具有强制性，不再属于行政指导行为。县法院不想受理此类案件，会以被诉行政行为属于行政指导行为为由，裁定不受理。为避免行政机关用这种隐蔽性的“行政指导”行为规避法律，也防止下级法院以该行为是行政指导行为为由不予受理。我们给不予受理的行政指导行为加了“不具有强制性”的限定。

　　1989年《行政诉讼法》未明确规定原告资格，在此问题上，行政机关与法院的意见常常不一致。有些高级法院遇到此类问题。为了慎重起见，事先会给我们打电线年《行政诉讼法》刚刚开始施行时，山东高院杨生庭长给我打电话中提到，该省某县法院受理一起行政案件，县工商局将李某的商品认定为假货，但在处罚决定中将被处罚人写为王某，李某不服向法院起诉。县工商局答辩中认为，李某不是处罚对象，不具有原告资格，法院应当驳回其起诉。杨生庭长问我：“你认为，李某有无原告资格。”

　　我们将《行政诉讼法》仔细研究后，发现该法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”只有与被诉行政行为有利害关系的人，其合法权利才有可能受到被诉行政行为的侵害。因诉讼是解决利益之争的问题，没有利害关系，也就不存在利益之争，没有必要进行诉讼，故与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系，是具有原告资格的必要条件。香港昆利发展有限公司和晶泽有限公司是被没收货物的实际所有人，故与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系，符合原告应具备的条件。

　　1993年，上海高院向最高人民法院报送了一批典型案例。其中有一个43户居民诉上海市某区规划土地局（以下简称区规土局）建房批照案例。案情是，1990年，某新村居委会向区规土局提出搭建自行车棚的申请。区规土局审查后核发了施工执照。1991年5月，该新村居委会开始施工。车棚建于新村某号楼至某号楼大楼前，与某街道医院毗邻的旁空地上，遭到与车棚毗邻大楼43户居民的强烈反对。但居委会继续施工，直到车棚基本建成。同年7月，43户居民联合提起行政诉讼，认为，该自行车棚影响了大楼底层居民的通风采光，请求撤销区规土局批准搭建自行车棚的行政行为。

　　也是在1993年前后，河南高院行政庭庭长高树德给我打电话时提到，许昌市交通局在招标某段路客运线路经营权时，参与竞标的某公司落标后，将许昌市交通局状告到法院。高庭长问我：“参与竞标落标的公司有无原告资格？”我说：“只要落标公司与招标行政行为之间具有法律上的利害关系，落标公司就具有原告资格。”他接过去说：“反不正当竞争法中规定，保护公民、法人和其他组织的公平竞争权，落标公司具有法律上的利害关系。”后面半句话，他就没有再说了。我说：“你很明白，为啥还问我？”他说：“求个尚方宝剑。”我哈哈一笑，说了句：“老滑头。”

　　在《贯彻意见》实施不久，我们在上海调研时，上海法院提供了一个案例。案情是，“”中，某资本家的一套花园别墅被没收，在“文革”后予以归还。返还房产时产权登记在该资本家的名下，他有三个儿子，长子在上海，次子在美国，三子在新加坡。该资本家去世后，长子带着产权证到房管局将房屋所有权证办理到了自己名下。次子和三子两年后回上海，才发现父亲的花园别墅没有分家析产，整个产权都归哥哥所有。兄弟二人不服就向法院起诉。提起民事诉讼时，民事法官指出该房屋的产权证已经办理到他们哥哥名下，他们应该先提起行政诉讼。

　　1996年，我到山东调研时，下面的一位法官提到一个案子与判决方式有关的案件。案情是：有一位老太太的女儿被人贩子拐走，她请求县公安局解救其女儿，但该县公安局不予理睬。老太太以“不履行法定职责”为由，将县公安局起诉至法院。法院审理过程中，老太太的女儿被邻县公安局解救回家。因《行政诉讼法》和《贯彻意见》只规定，不履行法定职责的，判决履行法定职责，没有规定，可以判决确认行政机关的行政行为违法，此时再判决其履行法定职责已无意义。他们不知道应当如何判决，为了避免判错，他们做了大量的工作，最后总算做通老太太的工作，已撤诉结案。

　　1997年初，我到上海调研，上海一中院行政庭庭长孙敬沪谈到一个与判决方式有关的案件。案情是，某开发商向上海市规划土地局（简称市规土局）申请建造一栋30层的高楼。市规土局审查后，核发了建造高楼的行政许可证。当该楼建造到20层时，该楼后面的一栋五层楼的阳光完全被挡，违反了城市规划法和有关城市规划的地方性法规的相关规定，导致五层楼的一至四层在冬至日的日照时间为零。行政机关的行政行为确实违法，根据《行政诉讼法》的规定，应当撤销建造该楼的许可证。

　　我跟甘雯说，在起草《贯彻意见》时，不少专家、学者认为，行政诉讼与民事诉讼不同，民事诉讼的当事人是平等主体，大家的法律地位相同。但行政诉讼中的原被告双方在行政管理过程中的地位不同，不是一个平等的关系，而是管理与被管理的关系，命令与服从的关系，原告处于被管理的地位，被告处于管理者的地位。如果被管理的一方向法院提起诉讼，会给他带来不利后果，那么老百姓就不敢起诉了，担心起诉后非但自己的权益得不到维护，还要承担更高的风险，因此就他们建议借鉴刑事诉讼法上诉不加刑的规定，在行政诉讼中规定起诉不加重处罚。刑事诉讼法规定上诉不加刑。主要是为保障被告人敢于上诉，打消其担心上诉会对自己更加不利和官官相护的顾虑。

　　江苏高院报送的典型案例就能很好的说明这个问题。该案的案情是，某公司老总因员工旷工，对该员工给予了很严重的处罚。员工对老总怀恨在心，某天在马路上看见老总的妻子，便将一堆粪泼在了老总妻子身上，还把她的衣服整个撕破了。派出所裁定给予该员工警告处分，罚款50元。被处罚员工不服申请复议，复议机关将处罚改为警告处分。被侵害人不服复议决定，向法院起诉，请求加重被处罚人的行政处罚。在这种案件中不是被处罚人起诉，而是被侵害人起诉，要求追究加重被处罚人的行政处罚。